Entwurf Gesetz über die Einführung einer pauschalen Beihilfe für gesetzlich krankenversicherte Beamtinnen und Beamte

Stellungnahme

I. Allgemeine Einleitung

Beamte haben im Krankheitsfall einen Anspruch auf Beihilfe. Der Dienstherr übernimmt dann mindestens 50 Prozent der Behandlungskosten. Die Restkosten werden über einen Beihilfetarif der Privaten Krankenversicherung (PKV) abgesichert. Für diese klassische Kombination aus Beihilfe und PKV haben sich 93 Prozent der Beamtinnen und Beamten in Deutschland entschieden. Die Kombination von Beihilfe und beihilfekonformer Privater Krankenversicherung steht allen Beamten zur Verfügung. Aufgrund der PKV-Öffnungsaktionen haben sie und ihre Angehörigen – auch bei Vorerkrankungen oder Behinderungen – eine Aufnahmegarantie in der Privaten Krankenversicherung ohne Leistungsausschlüsse und mit einem maximalen Risikozuschlag von 30 Prozent.

Dessen ungeachtet beabsichtigen die Oppositionsfraktionen im Landtag Schleswig-Holstein mit der Neueinführung eines Paragraphen 80a im Landesbeamtengesetz ab dem 1. August 2023 allen Beamtinnen und Beamten, die sich für die GKV entscheiden, einen Arbeitgeberzuschuss in Form einer pauschalen Beihilfe zu zahlen. Die Entscheidung für die pauschale Beihilfe soll auch in Kombination mit einer Privaten Krankenversicherung getroffen werden können. Der Zuschuss ist dann aber begrenzt auf den halben Beitrag zur GKV. Bedingung für den Arbeitgeberzuschuss ist in jedem Fall, dass die Beamten ihren Anspruch auf die individuelle Beihilfe unwiderruflich aufgeben; sie können nicht mehr zur individuellen Beihilfe zurückkehren. Auch die Beamten der regierungstragenden Fraktionen beabsichtigen die Einführung eines Arbeitgeberzuschusses, allerdings nur für Beamte in besonderen Konstellationen wie beispielsweise späte Verbeamtung, Krankheit oder eine besondere Familiensituation. Auch für diese Personengruppen gilt bei Inanspruchnahme, dass sie ein Leben lang an diese unwiderrufliche Entscheidung gebunden sind.

II. Bewertung

1. Schritt in Richtung „Einheitsversicherung“ – Schwächung des dualen Systems

Der Gesetzentwurf von SPD, FDP und SSW folgt dem Hamburger Gesetz über die Einführung einer pauschalen Beihilfe, das am 1. August 2018 in Kraft trat. Das Angebot hat einen politischen Hinter-grund: Die Beamten unterliegen als eine der wenigen Personengruppen nicht der Versicherungspflicht in der GKV. Sie haben die Möglichkeit, sich in der Privaten Krankversicherung abzusichern, und bilden hier die größte Versichertengruppe. Mit dem Arbeitgeberzuschuss sollen die Beamten aber zur Absicherung in der GKV motiviert werden, um die Private Krankenversicherung „auszutrocknen“. So sah der damalige SPD-Bundestagsabgeordnete und heutige Bundesgesundheitsminister Prof. Dr. Karl Lauterbach in dem sogenannte „Hamburger Modell“ einen „großartigen Schritt in Richtung Bürgerversicherung“. Die Auffassung, dass das Hamburger Modell die Gefahr eines Einstiegs in die Bürgerversicherung berge, teilten in der vergangenen Legislaturperiode auch die Mehrheit der Regierungsparteien.

Dabei zeigt sich: Die angestrebte Einheitsversicherung würde die medizinische Versorgung durch den Wegfall von Mitteln gefährden – auf dem Land sogar noch stärker als in den Städten. Bundesweit beträgt der PKV-Mehrumsatz über 12 Milliarden Euro pro Jahr, auf Schleswig-Holstein und Hamburg entfallen davon 665 Millionen Euro. Dieses Geld kommt vor allem den Ärzten auf dem Land zu Gute. So haben zum Beispiel Ärzte im Landkreis Nordfriesland Mehrumsätze im Realwert von 80.343 Euro p.a., in den Praxen der Ankerregion Lübeck sind es 59.849 Euro p.a.

2. Belastungen für den Landeshaushalt und die Steuerzahler

Bereits in der 2019er Plenardebatte zur Einführung des Hamburger Modells bestand Einvernehmen zwischen den Fraktionen im Landtag Schleswig-Holstein, dass das Vorhaben mit hohen Belastungen für das Land verbunden ist – und zwar nicht nur kurzfristig, sondern auch langfristig. Das bestätigen auch andere Länder wie beispielsweise die Landesregierung Baden-Württemberg:

„Erst ab dem Eintritt in den Ruhestand nach durchschnittlich 40 Jahren (ca. 2060) wird sich diese Steigerung (…) reduzieren (…). Geht man von durchschnittlich 40 Jahren Dienstzeit und 16 Jahren Versorgungsbezug aus, so überwiegen auch bei den neu hinzukommenden Beamtinnen und Beamten, die durch das Hamburger Modell profitieren, insgesamt die Mehrausgaben für den Landeshaushalt erheblich.“

Die hohen Summen, die Land und Kommunen ohne Not in dieses Vorhaben investieren, werden für andere Ziele des Koalitionsvertrages – Klimaneutralität des Landes, Kredittilgung, Investitionen in Bildung und Verkehrsinfrastruktur – nicht mehr zur Verfügung stehen. Auch der Landesrechnungshofs Schleswig-Holstein hält dies angesichts großer wirtschaftlicher Unwägbarkeiten nicht für den richtigen Weg:

„Keinesfalls darf die Landesregierung der Versuchung unterliegen, sich zusätzliche Ausgaben zu leisten. Sie sollte stattdessen die Chance nutzen und die Mehreinnahmen vorrangig zum Abbau der milliardenschweren Corona-Kredite verwenden, die sie 2020 auf Vorrat aufgenommen hat. (…) Gerade in Krisenzeiten sind immer neue und höhere Schulden keine tragfähige und nachhaltige Haushaltspolitik.“

Und hinzu kommen weitere Kosten, wie die Landesregierung Baden-Württemberg bestätigt:

„Dabei kann jedoch der Dienstherr allein durch das Hamburger Modell seiner verfassungsrechtlichen Fürsorgepflicht nicht gerecht werden. In Pflegefällen und in Fallkonstellationen, in denen eine ergänzende Beihilfe notwendig ist, um dem Mindestmaß an verfassungsrechtlicher Fürsorgepflicht gerecht zu werden, wird der Dienstherr auch weiterhin – zusätzlich zu den finanziellen Aufwendungen für das Hamburger Modell – Beihilfeleistungen erbringen müssen.“

Die pauschale Beihilfe ist also auf viele Jahrzehnte hinaus viel teurer als das geltende Recht, weil vom ersten Tag an für den Beamten der volle GKV-Arbeitgeberzuschuss gezahlt werden muss, die klassische Beihilfe hingegen nur im konkreten Krankheitsfall. Die Mehrausgaben für den Landeshaushalt überwiegen selbst bei Betrachtung des gesamten Beamtenlebens. Gerade aber in den aktiven Jahren der Beamten kostet die Kombination aus Beihilfe und PKV deutlich weniger als ein GKV-Arbeitgeberbeitrag.

Für einen Durchschnittsverdiener (38.901 Euro; gemäß Sozialversicherungs-Rechengrößenverordnung 2022 Jahresbrutto) werden im Jahr 2022 rund 516 Euro monatlicher GKV-Beitrag fällig, das sind je 258 Euro für den Dienstherrn und für den Beamten. Bei Einkünften an der Beitragsbemessungsgrenze (58.050 Euro Jahresbrutto) sind in der GKV 769 Euro pro Monat fällig, also je rund 384 Euro für den Dienstherrn und für den Beamten. Zum Vergleich: In den Beamtentarifen der PKV beträgt der Durchschnittsbeitrag derzeit rund 211 Euro pro Monat.

Beim Vergleich der Beiträge ist freilich auch die Familiensituation zu berücksichtigen: GKV-Versicherte zahlen für Kinder keinen Beitrag; privatversicherte Beamte erhalten für Kinder eine Beihilfe von 80 Prozent und müssen die restlichen 20 Prozent über eine PKV abdecken – können dies aber wiederum von der Steuer absetzen.

Mit Blick auf die prognostizierte Belastung des Landeshaushalts darf überdies nicht vernachlässigt werden, dass die GKV unter einem erheblichen Finanzdruck steht. Vertreter der Gesetzlichen Krankenversicherung warnen vor einem drohenden "Beitragstsunamie". Die Bundesregierung prognostiziert in ihrem aktuellen Entwurf zum GKV-Finanzstabilisierungsgesetz:

„Die Ausgabenzuwächse liegen auch während der Corona-Pandemie weiterhin teils deutlich über vier Prozent pro Jahr und dürften auch in den kommenden Jahren vor allem vom medizinisch-technologischen Fortschritt und der demografischen Alterung sowie steigenden Löhnen insbesondere aufgrund des Fachkräftemangels geprägt sein. (…) Ohne zusätzliche Maßnahmen würde der durchschnittliche Zusatzbeitragssatz in der GKV im Jahr 2023 von derzeit 1,3 Prozent um rund einen Prozentpunkt steigen und anschließend aufgrund der Lücke zwischen Einnahmen und Ausgaben jedes Jahr um weitere 0,2 bis 0,3 Prozentpunkte zunehmen.“

Diese Prognose der Bundesregierung entspricht einer Erhöhung der GKV-Zahlbeiträge um 30 bis 35 Prozent bis zum Jahr 2030. Diese Entwicklung führt dann – folgt man dem Gesetzentwurf – unmittelbar zu höheren Lasten des Landes und der Kommunen. Das strukturelle Defizit der GKV wird sich negativ im schleswig-holsteinischen Landeshaushalt widerspiegeln.

3. Verfassungsrechtliche Bedenken

Die pauschale Beihilfe stößt nicht zuletzt auf gravierende verfassungsrechtliche Bedenken mit Blick auf Art. 33 Abs. 5 GG. Das bestätigt auch ein rechtliches Gutachten zur Umstellung des Beihilfesystems. Die Regelung würde insbesondere gegen die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts verstoßen, dass der Dienstherr seine verfassungsmäßig vorgegebene Fürsorgepflicht nicht gänzlich auf ein anderes System delegieren darf, indem er die Beihilfe durch den Arbeitgeberzuschuss unwiderruflich ablöst und dem Beamten damit seine Vorsorgefreiheit nimmt. Für verfassungsrechtlich fragwürdig halten die Gutachter auch den Zwang zu einer unwiderruflichen Entscheidung für die GKV, die der Beamte nicht mehr rückgängig machen kann. Dies verstoße gegen die Vorsorgefreiheit.

Neben dem Risiko entsprechender Verfassungsbeschwerden oder Verfahren der Normenkontrolle besteht damit jederzeit die Gefahr, dass sich einzelne Beamte, die sich am Anfang ihrer Laufbahn für die GKV mit Arbeitgeberzuschuss entschieden haben, im Laufe ihres Erwerbslebens wieder in das System der Beihilfe einklagen können. Für den Dienstherrn hätte das wiederum zur Folge, dass er in vielen Fällen zunächst die höheren Aufwendungen für den GKV-Arbeitgeberzuschuss zu finanzieren hätte, später aber dennoch in die Pflicht genommen werden kann, die Kosten der Beihilfe zu tragen.

4. Kein Mehr an Wahlfreiheit: Beamte haben bereits Wahlfreiheit und eine Garantie auf Aufnahme in die PKV unabhängig vom Gesundheitszustand

Beamte gehören heute zu den Wenigen, die die Wahlfreiheit zwischen GKV und PKV haben. Diese Wahlfreiheit wird mit dem vorliegenden Gesetzentwurf beschränkt, da die Beamten ihre einmal getroffene Wahl – anders als heute – nicht mehr revidieren können: Bedingung für den Arbeitgeber-zuschuss zur Krankenversicherung ist, dass der Anspruch auf die individuelle Beihilfe unwiderruflich aufgegeben wird. In der heutigen Praxis haben Beamte zum Beispiel die Möglichkeit, sich nach zehn oder mehr Jahren in der GKV doch noch für die Beihilfe mit ergänzender PKV zu entscheiden. Würden es die rot-rot-grünen Initiatoren des Hamburger Modells mit ihrem Argument der „Wahlfreiheit“ ernst meinen, müssten sie sich für eine Senkung der Versicherungspflichtgrenze für Angestellte einsetzen, die heute für knapp 90 Prozent der Arbeitnehmer eine Pflichtmitgliedschaft in der GKV zur Folge hat. Das zeigt, dass es im Hamburger Modell nur um eine Einbahnstraße zur GKV geht und nicht um echte Wahlfreiheiten.

Im Übrigen bewirkt auch die mögliche Kombination der pauschalen Beihilfe mit einer Privaten Krankenversicherung keine Gleichbehandlung: Sie vernachlässigt die Besonderheiten des PKV-Systems und nimmt Bezug auf einen von allen Versicherten subventionierten PKV-Tarif, den Basistarif, der sich an den Leistungen der GKV orientiert. Echte Wahlfreiheit bestünde nur, wenn der tatsächliche Beitrag zur privaten Krankenvollversicherung für den Beamten und die Angehörigen bei der Bemessung maßgeblich werden. Stattdessen wird der Zuschuss zu Beiträgen für die Angehörigen des Beamten nur gewährt, soweit der halbe Beitrag zum Basistarif nicht ausgeschöpft ist. Beamte mit mehreren Angehörigen, die sich zu 100 Prozent privat versichern, erhalten daher planmäßig einen zu geringen Zuschuss. Sie werden benachteiligt. Zur Vermeidung dieser Ungleichbehandlung wäre ein Zuschuss zu allen Beiträgen der bei der Beihilfe berücksichtigungsfähigen Angehörigen erforderlich, unabhängig von dem systemfremden Höchstbeitrag der gesetzlichen Krankenversicherung.

Als Begründung für die pauschale Beihilfe werden häufig die Beamten mit Kindern und die Beamten mit Behinderungen genannt. Auch mit Blick auf diese Personengruppen gibt es keinen Handlungsbedarf: Im Rahmen der Öffnungsaktion der PKV erhält heute jeder Beamte unabhängig von seinen Vorerkrankungen und seinem Gesundheitszustand eine attraktive und bezahlbare Zugangsmöglichkeit zur PKV. Seit dem 1. Januar 2019 beziehen PKV-Unternehmen darüber hinaus auch die Beamten auf Widerruf in diese Öffnungsaktion ein. Es gibt keine Leistungsausschlüsse und der Risikozuschlag ist auf maximal 30 Prozent des Zahlbeitrags begrenzt. Zuletzt wurde zudem eine befristete Sonderöffnungsaktion für alle freiwillig GKV-Versicherten Beamten und deren Angehörige durchgeführt. Und schließlich gilt: Auch Kinder von Beamten erhalten Beihilfe. Außerdem stellen Kinderzuschläge einen erheblichen Teil der Besoldung dar.

Die Regelung begründet keine Wahlfreiheit, sondern verlangt zu Beginn des Beamtenverhältnisses die Entscheidung darüber, ob auf die im Zweifel lebenslange individuelle Beihilfe, und damit einen wesentlichen Teil der beamtenrechtlichen Fürsorge und Alimentation, verzichtet werden soll.

5. Entscheidung zulasten der Nachhaltigkeit

Die Vorhaben müssen auch unter dem Blickwinkel der Generationengerechtigkeit kritisch betrachtet werden. Das Bundesverfassungsgericht hat mit seinem „Klimaschutz-Urteil“ vom 24. März 2021 die Notwendigkeit von Nachhaltigkeit für die nachfolgenden Generationen anerkannt. Diese Bewertung kann auch als Leitlinie für andere gesellschaftliche Bereiche, zum Beispiel die Finanzierung der sozialen Sicherungssysteme, herangezogen werden. Die Alterung der Bevölkerung, der medizinisch-technische Fortschritt und teure Reformen werden die Finanzen der GKV in den nächsten Jahren weiter belasten und hohen Druck auf die Beitragssätze ausüben. Ob steigender Beitragssatz, Steuerzuschüsse oder Leistungskürzungen – die Kosten der Älteren gehen dann voll zu Lasten der künftigen Beitragszahler.

Die PKV hingegen sorgt mit ihren Alterungsrückstellungen systematisch dafür vor, dass mit zuneh-mendem Lebensalter die Krankheitskosten stark steigen. Es werden keine Lasten auf die Zukunft verschoben. Gebot der Stunde wäre es, diesen nachhaltigen Finanzierungsweg der Krankenversicherung zu stärken, statt die unterschiedlichen Beitragsbelastungen der Generationen in der GKV weiter zu verschärfen und die Beamtenversorgung im Krankheitsfall auf die GKV zu verlagern.

6. „Insellösung“ zu Lasten der wechselnden Beamten

Die pauschale Beihilfe ist eine „Insellösung“. Es gibt sie nur in weniger als einem Drittel der Bundesländer. Beamte, die sich für einen Arbeitgeberzuschuss zur GKV entscheiden und in den Bereich des Bundes oder ein anderes Bundesland ohne pauschale Beihilfe wechseln wollen, stehen vor einem Folgeproblem: Sie finden – außer in Hamburg, Thüringen, Berlin, Brandenburg und Bremen – keinen neuen Dienstherrn, der einen Arbeitgeberzuschuss zur GKV anbietet. Wechselnde Beamte müssten dann, wie heute schon, den gesamten GKV-Beitrag selbst zahlen, oder sie werden wieder in die klassische Kombination aus Beihilfe und PKV-Restkostenabsicherung zurückkehren wollen. Da sie mit diesem späten Einstieg in die PKV aber den Aufbau der Alterungsrückstellungen nachho-len müssten, wird der PKV-Beitrag entsprechend hoch sein. Die pauschale Beihilfe hätte somit für die wechselnden Beamten und ihre Angehörigen den Preis einer dauerhaft höheren Versicherungsprämie.

III. Fazit

Aus oben genannten Gründen sollte sowohl von einem Beschluss des Antrags als auch einer Umsetzung des vorgeschlagenen Gesetzentwurfs abgesehen werden.